Artikel

Tantangan dan Peluang Bagi Indonesia untuk Menjadikan Pemilu yang Berintegritas

oleh Drs. Jakob Tobing, M.P.A.

Tantangan dan peluang bagi Indonesia untuk menjadikan pemilu yang berintegritas sebagai bagian utuh dari tata pemerintahan yang berintegritas.

 

Pendahuluan.
Semenjak reformasi bergulir, kita telah tiga kali melaksanakan pemilu pada tahun 1999, 2004 dan 2009 serta dua kali pemilihan presiden secara langsung pada tahun 2004 dan 2009. Penilaian post factum dari dalam dan luar negeri mengatakan bahwa, walaupun terdapat kekurangan, pemilu dan pilpres itu telah berjalan cukup jujur, adil dan demokratis. Pemilu-pilpres  itu telah berperan memulai atau mengakhiri siklus kepemimpinan nasional, mengartikulasikan dan memproyeksikan aspirasi masyarakat kedalam sistim pemerintahan, mengisi DPR/DPRD dan DPD, memilih Presiden dan Wakil Presiden. Pemilu 1999 membuahkan pemerintahan, KH Abdurahman Wahid-Megawati Soekarnoputri yang dilanjutkan oleh Megawati Soekarnoputri-Hamzah Haz. Pemilu dan pilpres 2004 mengakhiri era Mbak Mega dan memulai era Susilo Bambang Yudhoyono-Jusuf Kalla. Pemilu dan pilpres 2009 meneruskan era Susilo Bambang Yudhoyono didampingi Budiono. Sekarang kita bersiap untuk melaksanakan lagi pemilu dan pilpres tahun 2014 yang akan mengakhiri era SBY dan memilih presiden dan DPR/DPRD/DPD untuk siklus berikut, 2014 – 2019.  Jelas terlihat bahwa pemilu-pemilu dan pilpres-pilpres  itu telah menggerakkan sistim kenegaraan kita sebagaimana ditetapkan oleh UUD 1945. 
Pemilu masa orde baru dilaksanakan teratur pada tahun 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997. Namun pemilu-pemilu itu tidak memenuhi persyaratan sebagai pemilu yang jujur, adil dan demokratis. Ia tidak dilaksanakan untuk mengakhiri dan memulai sirkulasi kepemimpinan dalam arti sebenarnya. Segala sesuatunya telah direkayasa untuk mencapai hasil yang telah ditetapkan sebelumnya, yaitu kemenangan dan keberlanjutan kekuasaan.
Pemilu DPR 29 September 1955 adalah pemilu pertama setelah kemerdekaan dan telah berlangsung jujur, adil dan demokratis. Diikuti 30-an partai politik (dan sejumlah besar kumpulan dan perorangan), menghasilkan PNI, Masjumi, NU dan PKI sebagai 4 besar pemenang (87% dari total suara) di DPR. Selanjutnya kabinet Ali Sastroamidjojo II terbentuk. Sejarah mencatat kabinet ini tidak mampu berbuat banyak dan tidak bertahan lama; terbentuk pada 24 Maret 1956 dan bubar pada 9 April 1957. Berbagai faktor telah menyebabkan kabinet tidak efektif seperti tekanan kesulitan ekonomi,  masalah keamanan yang tidak mendukung (DI/TII) dan hubungan Pusat dan Daerah yang terus memburuk. Tetapi ada faktor-faktor penting lainnya. Masa kampanye terlalu panjang (2 ½ tahun)  dan tema-tema kampanye yang diusung sangat tajam mempertentangkan ideologi (dasar negara Pancasila versus Islam) dan penggunaan isu-isu premordial yang telah menumbuhkan perpecahan ditengah masyarakat. Dilain pihak, walau pihak oposisi di DPR sebenarnya tidak cukup kuat, tetapi aktor-aktor politik lain yang kuat dan berpengaruh, tidak mendukung sistim parlementer yang sedang berjalan dan terus bekerja untuk menggantinya dengan sistim lain. Dan partai-partai pada dasarnya tidak memiliki komitmen yang kuat terhadap sistim yang berlaku. 
Pelajaran yang bisa ditarik dari pengalaman itu adalah bahwa pemilu yang baik itu sendiri tidak serta merta akan menghasilkan pemerintahan yang kuat. Pemilu juga tidak dengan serta merta menjamin bekerjanya sistim kenegaraan yang diatur oleh konstitusi.  Pemilu memerlukan komitmen yang kuat dari semua partai politik dan aktor politik agar kemudian dapat mengkonsolidasikan sistim bernegara (dhi sistim demokrasi). Harus terdapat korelasi positif dan kuat antara penyelenggaraan pemilu (termasuk kampanye dan peraturan pelaksanaannya) dengan kondisi sosial-politik secara menyeluruh. Secara lebih spesifik dapat dikatakan bahwa perlu ada kehidupan kepartaian yang sehat yang mendukung sistim kenegaraan yang dipakai dan sanksi yang efektif bagi yang melanggarnya.
Partai-partai politik era kolonial Belanda telah terbentuk dalam pola kerja non-koperatif, berjuang diluar sistim dan melawan sistim (kolonial). Volksraad ‘seperempat hati’ tidak mampu menyerap dinamika politik kedalam sistim. Kemudian kolonial Jepang melarang partai politik. Sehingga yang terbentuk pada ke-dua masa kolonial itu adalah politik yang berbentuk pengerahan massa dan aksi massa yang berpusat pada figur, bukan politik secara institusional. Proklamasi kemerdekaan Indonesia pada 17 Agustus 1945 telah terjadi tanpa keberadaan partai politik dan sistim politik. Dengan perkataan lain, Indonesia memulai kehidupan bernegara dengan struktur politik yang lemah dan tanpa pengalaman berpolitik secara institusional (institutionalized politics) yang memadai.
Sejalan dengan ketidak-mampuan kabinet masa itu untuk mengatasi kesulitan hidup rakyat sehari-hari, pertikaian politik yang berkelanjutan, dan sebagainya, reputasi partai politik pada umumnya menurun.  Akibatnya ada keengganan yang meluas dikalangan terdidik memasuki partai politik. Sikap anti-partai berkembang demikian pula berkembang perpolitikan ekstra-partai. 
Periode ini berlanjut dengan masa orde lama dimana kehidupan kepartaian tetap tidak sehat dan tidak berkembang. Demikian pula pada masa orde baru kepartaian tidak berkembang dan tidak terbangun korelasi yang seharusnya antara pemilu dengan kekuasaan pemerintahan. Pada masa itu fungsi pemilu terbatas pada pembenaran dan pencitraan terhadap legitimasi pemerintahan. 
Pemilu 1999 dan amandemen UUD 1945.
Salah satu keputusan penting dalam masa transisi usai mundurnya Presiden Suharto pada Mei 1998 adalah percepatan penyelenggaraan pemilu dari jadwal semula 2002 ke tahun 1999. Satu paket dengan kebijakan itu adalah serangkaian keputusan politik yang diputuskan dalam SI MPR 1998 untuk menjamin pelaksanaan pemilu yang jujur, adil dan demokratis, mengizinkan pendirian partai politik baru dan menghapus hambatan melakukan perubahan UUD. 141 partai politik baru terbentuk, walau hanya 48 partai (termasuk 3 partai politik era orde baru) yang memenuhi syarat sebagai peserta pemilu. Rangkaian langkah politik ini telah berhasil membuka jalan untuk meletakkan dasar bagi langkah-langkah reformasi fundamental secara konstitusional dan damai.
Untuk melaksanakan pemilu UU 3 tahun 1999 Pemilu dibuat dan disahkan tanggal 1 Februari 1999. Pelaksanaan pemilu ditetapkan tanggal 7 Juni 1999 dan selanjutnya Komisi Pemilhan Umum (KPU) dan Panitia Pemilihan Umum Indonesia (PPI) dibentuk. Berbeda dengan sekarang, KPU berfungsi sebagai steering committee dan PPI bertugas sebagai organizing committee. KPU terdiri atas 48 wakil partai politik dan 5 wakil pemerintah. PPI juga terdiri dari 48 wakil partai politik dan 5 wakil pemerintah. Anggota KPU memilih Bpk. Rudini sebagai Ketua KPU merangkap anggota dan anggota KPU kemudian juga memilih saya (Jakob Tobing) sebagai Ketua PPI merangkap anggota KPU. Selanjutnya, UU Pemilu menyatakan Presiden sebagai penanggung jawab pelaksanaan pemilu. Masa kampanye ditetapkan (hanya) 14 hari dan kampanye dilarang menggunakan isu SARA dan mempertentangkan ideologi negara. 
KPU menyusun berbagai kebijakan dan PPI melaksanakannya. Pemilu terbuka untuk peninjau dari dalam negeri dan luar negeri, seperti Komite Independen Pemantau Pemilu (KIPP), Forum Rektor, University Network for a Free and Fair Election (UNFREL), sejumlah LSM dan utusan parpol peserta pemilu, European Union, Carter Center, NDI, IRI, Australia,  dan Namfrel (Philippine).  Peninjau mengakui pemilu telah berlangsung dengan baik dan minim pelanggaran. Berbagai sengketa pemilu dapat diselesaikan dengan cepat karena sebelumnya telah dipersiapkan forum penyelesaian cepat untuk berbagai jenis pelanggaran.   
PPI memimpin pelaksanaan pemilu dan kemudian penghitungan hasilnya di tk II dan tk I seluruh Indonesia dan penghitungan suara tingkat nasional. Hasilnya dituangkan kedalam keputusan PPI no. 335/15/VII/1999 tanggal 26 Juli 1999 yang ditandatangai oleh seluruh wakil partai politik peserta pemilu dan wakil pemerintah. Hasilnya menyatakan bahwa hanya 21 partai politik yang dapat mengirimkan wakilnya ke DPR. Namun kemudian, KPU tidak berhasil mengkompilasikan hasil kerja PPI itu menjadi keputusan KPU tentang hasil pemilu secara nasional. 27 partai di KPU yang tidak memperoleh kursi tidak bersedia menyetujui hasil pemilu dengan dalih telah terjadi pelanggaran dan kecurangan pemilu yang serius. Tetapi mereka juga menuntut agar masing-masing diberi 1 kursi di DPR. Karena tidak dipenuhi mereka menolak untuk menyetujui hasil pemilu. Dalam kebuntuan itu PPI menyampaikan hasil PPI langsung kepada Presiden sebagai penanggung jawab pemilu. Kemudian, setelah mendengar pertimbangan Panitia Pengawas Pemilu, berdasar pada keputusan PPI, Presiden Habibie mengeluarkan keputusan Presiden no. 92/1999 tanggal 4 Agustus 1999 untuk mengesahkan hasil pemilu 1999. 
Pengalaman pemilu 1999 menjadi masukan berharga dalam proses amandemen UUD 1945 yang berlangsung sejak 1 Oktober 1999 sampai dengan 10 Agustus 2002. 
Amandemen UUD 1945 menegaskan bahwa pemilu adalah mekanisme sirkulasi kepemimpinan negara yang harus dilakukan secara berkala dan teratur setiap 5 tahun. UUD juga menegaskan bahwa pemilu harus dilaksanakan secara jujur dan adil dan diselenggarakan oleh sebuah komite yang independen dan bersifat permanen dan nasional. Pemilu juga difungsikan sebagai mekanisme pembatasan kekuasaan dengan menyatakan bahwa presiden dipilih dalam pemilu/pilpres dan masa jabatan presiden hanya 5 tahun serta hanya boleh menjabat 2 kali masa jabatan berturut-turut. 
UUD 1945 juga mengatur fungsi pemilu dalam pembentukan kelembagaan negara, baik langsung (Presiden, DPR/DPRD, dan DPD) maupun tidak langsung (MPR, MA, MK, BPK, KPU, dan KY).
UUD 1945 juga menegaskan kedudukan partai politik dalam kehidupan bernegara. Peserta pemilu DPR dan DPRD adalah  partai politik (Pasal 22E ayat 3) dan yang mengajukan pasangan calon presiden dan wakil presiden adalah partai politik (Pasal 6A ayat 2). Khusus mengenai lembaga presiden, UUD 1945 menegaskan bahwa presiden dan wakil presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung. Belajar dari pengalaman sistim demokrasi parlementer pada masa lalu yang penuh dengan pertengkaran politik dan kabinet jatuh-bangun yang tidak berhasil guna, MPR memilih sistim presidensil walaupun sadar bahwa sistim kepartaian amat-majemuk yang sedang berjalan lebih cocok dengan sistim demokrasi parlementer. Sistim presidensil dipilih karena masa jabatan presiden tertentu (fixed term) dan didukung konsentrasi kekuasaan eksekutif memungkinkan presiden mengambil keputusan dengan cepat dan kuat, sesuatu yang diperlukan bagi negara kita dalam situasi dan kondisi yang ada. Untuk itu amandemen UUD 1945 membangun langkah rekayasa politik demokratis guna menyesuaikan sistim kepartaian dengan sistim presidensil, dan sebagainya. Sistim kepartaian sebagai sub-sistem harus disesuaikan, tetapi secara demokratis, tidak dengan cara non-demokratis, misalnya dengan pembubaran partai politik.  Risalah rapat-rapat PAH I dengan jelas mencatat bahwa penetapan sistim presidensil itu harus diikuti oleh langkah-langkah penyederhanaan kepartaian, baik agar jumlahnya mengecil maupun agar visi dan misi-nya jelas membedakan satu partai dengan partai lainnya. Tetapi perlu dipertimbangkan bahwa spektrum kepelbagaian masyarakat Indonesia sangat majemuk untuk dapat ditampung hanya oleh 2 – 3 partai saja. Untuk itu PAH I MPR membahas penerapan ambang batas minimum (threshold) bagi sebuah partai untuk dapat mengikuti pemilu. Cara demikian dianggap tepat karena dengan demikian sebenarnya rakyat pemilihlah yang melakukan penyaringan terhadap jumlah partai (efektif) sementara hak warganegara untuk mendirikan partai politik tetap dijamin. PAH I juga melakukan simulasi bahwa pilpres dilakukan serentak dengan pemilu lainnya dan pasal 6A ayat (2) UUD 1945 mengatakan bahwa pencalonan presiden dilakukan sebelum pemilu. Dengan cara ini partai-partai didorong untuk melakukan penggabungan (bukan sekedar koalisi) berdasarkan visi dan misi, kemiripan platform dan program, bukan kerjasama taktis-transaksional seperti sekarang. Jika konsisten diterapkan, dalam 2 – 3 kali pemilu penyederhanaan sistim kepartaian secara demokratis itu akan tercapai. 
Dalam konstruksi demikian, sistim presidential akan tegak. Sayangnya hal itu belum terjadi. Tetapi sebenarnya, bahkan sebelum tujuan rekayasa konstitusional itu terwujud, sistim presidential seharusnya sudah bisa dilaksanakan, karena UUD memerintahkan demikian. Berbagai ketentuan UUD mengatur hal itu. Dalam membentuk kabinet, Presiden yang dipilih oleh rakyat dan bertanggung-jawab kepada rakyat tidak harus berkoalisi dengan partai-partai, sedemikian sehingga tersandera. Dalam proses pembentukan UU, termasuk UU-APBN, Presiden mempunyai kedudukan yang sama kuat dengan DPR (Pasal 20 ayat 2 UUD 1945). Presiden tidak harus kuatir dengan situasi grid-locked (terkunci) bila persetujuan bersama dengan DPR tidak tercapai. Untuk mengatasi kebuntuan, bila perlu presiden dapat menerbitkan PERPU (Pasal 22 UUD 1945) dan memperhadapkan kebuntuan itu kepada aspirasi rakyat yang telah memilihnya. UUD juga telah menetapkan bahwa DPR tidak dapat mengusulkan impeachment hanya atas dasar politik tetapi hanya bisa dilakukan bila dakwaan DPR terhadap Presiden dapat dibuktikan secara hukum (oleh MK) bahwa Presiden telah melakukan pelanggaran tertentu seperti yang diatur oleh UUD. Disisi lain, DPR tidak mudah mengusulkan impeachment karena memerlukan persyaratan internal yang ketat. Selanjutnya apakah Presiden akan diberhentikan atau tidak akan diputuskan oleh MPR. 
Selain itu, untuk memulihkan kewenangan presiden, pemerintah juga dapat meminta judicial review atas berbagai UU yang tidak sesuai dengan UUD 1945 karena telah mengurangi kewenangan presiden, seperti berbagai UU yang mengharuskan Presiden meminta persetujuan DPR untuk mengangkat pejabat bawahannya. 
Kita perlu menyadari bahwa pemerintahan yang dihasilkan oleh pemilu wajib menegakkan sistim presidensil karena itulah perintah UUD 1945.
Kesadaran dan keberanian seperti itu perlu untuk membangun budaya politik yang matang dan kuat serta sekaligus demokratis dalam rangka mendidik dan membangun bangsa  ini. Saya yakin, bahwa partai politik juga bijaksana dan bertanggung jawab untuk tidak menghalangi bahkan akan mendukung kebijakan presiden yang bertujuan membangun bangsa dan menyejahterakan rakyat serta tidak bertentangan dengan konstitusi. 
Selanjutnya. 
Kita telah menetapkan menganut sistim demokrasi konstitusional dan berdasar hukum (rule of law) (Pasal 1 ayat 2 dan 3 UUD 1945) dengan sistim pemerintahan presidensil (Pasal 4 ayat 1 UUD 1945). Sejalan dengan itu, UUD menetapkan pemilu dan pilpres sebagai instrumen untuk mengakhiri dan memulai siklus kepemimpinan nasional yang dilaksanakan secara teratur setiap 5 tahun sekali dan bahwa pemilu itu harus dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. UUD juga menetapkan partai politik sebagai peserta pemilu yang dapat mencalonkan anggota legislatif dan  pasangan calon presiden/wakil presiden. Pemilu-pemilu itu ditugaskan oleh UUD untuk dilaksanakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri.
Keseluruhan ketentuan merupakan satu kesatuan sistim yang berdasarkan kepada prinsip demokrasi konstitusional dan rule of law. Maka diperlukan komitmen dan upaya konsisten agar setiap sub-sistim dalam sistim demokrasi kita itu saling bersesuaian dan mendukung satu dengan yang lain, seperti sistim kepartaian, sistim pemilu dan sistim pemerintahan (sistim presidensil).   
Langkah-langkah membangun kualitas sistim kepartaian, baik untuk memperkecil jumlah dan kejelasan visi dan misi-nya harus diteruskan dengan pasti. Jangan pertimbangan situasional menghambat langkah penyederhanaan itu. Para aktivis, kaum intelektual, yang merasa terpanggil membangun negara jangan enggan memasuki partai politik atau menunggu. Masukilah partai politik dan bangun dari dalam. Ikutlah bersusah-payah membangun sistim kepartaian kita. Eksistensi partai sebagai wahana perjuangan gagasan memerlukan pengorganisasian yang teratur dan ketekunan serta bukan pekerjaan instan untuk mencari kedudukan. 
Partai harus didesak untuk menjelaskan visi dan misinya masing-masing, sehingga jelas terlihat tujuan dan beda satu partai dengan partai lainnya.  Partai politik harus ditantang dan dipaksa agar menjadi terbuka dan kuat sehingga mampu mengemban fungsinya dalam sistim demokratis. Peraturan perundang-undangan untuk mencegah dan menindak perilaku koruptif dilingkungan partai harus ditegakkan. 
Adalah kenyataan bahwa sejarah kehidupan kepartaian kita belum panjang dan tradisi kepartaian belum cukup terbangun. Selama 67 tahun merdeka, baru 12 tahun belakangan ini ada kesempatan membenahi kepartaian kita, walaupun belum optimal. Semua kita menyadari apabila sistim kepartaian tidak bermutu, bukan hanya pemilu yang ikut tidak bermutu, kualitas demokrasi kita akan lebih menurun lagi dan pada gilirannya kehidupan bernegara yang terganggu. Oleh karena itu, kalaupun ada kekecewaan atas tingkah laku partai politik jangan sampai menjadi sikap anti sistim kepartaian dan/atau mendorong sistim politik ekstra partai. Sistim kepartaian yang baik perlu untuk membangun demokrasi.
Partai politik dapat diharuskan terbuka dalam rekrutmen calon presiden dan calon legislatifnya, kalau perlu diharuskan melalui konvensi. Melalui konvensi aspirasi masyarakat dapat diketahui dan dipertimbangkan. Survey yang dilakukan mengenai kepopuleran seseorang berguna karena  merupakan cara mengenalkan masyarakat dengan calon-calon yang ada. Dengan demikian, walaupun partai-lah yang bertanggung-jawab dan yang berwenang menentukan calon jadi, tetapi partai harus dicegah menjadi milik pribadi atau dikuasai kelompok interest yang tertutup. 
Tetapi, walaupun pemilu itu menghasilkan figur dan karena itu mencari figur presiden/wakil presiden dan anggota legislatif yang ideal itu penting, tetapi yang lebih utama adalah membangun sistim bernegara yang handal. 
Undang-undang yang terkait pemilu dan pilpres perlu dikonsolidasikan agar tidak perlu mengalami perubahan setiap kali. Hal-hal yang mudah berubah sebaiknya dituangkan kedalam peraturan dibawah undang-undang.  Dalam hubungan itu diperlukan berbagai ketentuan yang jelas mengenai batas waktu kampanye, materi kampanye, seperti larangan materi kampanye yang bersifat SARA, demikian pula akuntabilitas dana kampanye, tindakan tegas terhadap politik uang dan suap, dan sebagainya. Untuk mengatasi setiap pelanggaran dengan cepat diperlukan peradilan khusus pelanggaran aturan pemilu.  
Keterbukaan pelaksanaan pemilu, pers yang bebas dan LSM yang cermat dan aktif juga faktor yang penting untuk menghasilkan pemilu yang handal. Partai yang tidak punya program yang bermutu dan tidak mampu mengajukan calon baik perlu dikritik secara terbuka agar rakyat dapat mendukung atau menghukum partai/calon tertentu. 
KPU adalah sub-sistim lainnya yang perlu dibangun. Sebagai sebuah lembaga yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri, KPU perlu dibangun ke-profesionalannya. DPR agar cermat memilih pimpinan KPU yang handal dan mampu bersikap independen. Dilain pihak, sekretariat KPU perlu dikembangkan menjadi satuan kerja yang professional dan mandiri yang meliputi seluruh Indonesia, dimana karyawannya dapat mengembangkan karir sebagai PNS. 
Penggunaan teknologi maju (seperti e-KTP, quick count  dan sejenisnya) akan sangat mendukung administrasi dan kehandalan pemilu di wilayah Indonesia yang luas dan berpenduduk besar ini. Akurasi jumlah dan domisili penduduk/pemilih amat penting ditingkatkan, demikian pula kredibilitas hasil penghitungan suara. 

Pendahuluan.

Semenjak reformasi bergulir, kita telah tiga kali melaksanakan pemilu pada tahun 1999, 2004 dan 2009 serta dua kali pemilihan presiden secara langsung pada tahun 2004 dan 2009. Penilaian post factum dari dalam dan luar negeri mengatakan bahwa, walaupun terdapat kekurangan, pemilu dan pilpres itu telah berjalan cukup jujur, adil dan demokratis. Pemilu-pilpres  itu telah berperan memulai atau mengakhiri siklus kepemimpinan nasional, mengartikulasikan dan memproyeksikan aspirasi masyarakat kedalam sistim pemerintahan, mengisi DPR/DPRD dan DPD, memilih Presiden dan Wakil Presiden. Pemilu 1999 membuahkan pemerintahan, KH Abdurahman Wahid-Megawati Soekarnoputri yang dilanjutkan oleh Megawati Soekarnoputri-Hamzah Haz. Pemilu dan pilpres 2004 mengakhiri era Mbak Mega dan memulai era Susilo Bambang Yudhoyono-Jusuf Kalla. Pemilu dan pilpres 2009 meneruskan era Susilo Bambang Yudhoyono didampingi Budiono. Sekarang kita bersiap untuk melaksanakan lagi pemilu dan pilpres tahun 2014 yang akan mengakhiri era SBY dan memilih presiden dan DPR/DPRD/DPD untuk siklus berikut, 2014 – 2019.  Jelas terlihat bahwa pemilu-pemilu dan pilpres-pilpres  itu telah menggerakkan sistim kenegaraan kita sebagaimana ditetapkan oleh UUD 1945. 

Pemilu masa orde baru dilaksanakan teratur pada tahun 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997. Namun pemilu-pemilu itu tidak memenuhi persyaratan sebagai pemilu yang jujur, adil dan demokratis. Ia tidak dilaksanakan untuk mengakhiri dan memulai sirkulasi kepemimpinan dalam arti sebenarnya. Segala sesuatunya telah direkayasa untuk mencapai hasil yang telah ditetapkan sebelumnya, yaitu kemenangan dan keberlanjutan kekuasaan.

Pemilu DPR 29 September 1955 adalah pemilu pertama setelah kemerdekaan dan telah berlangsung jujur, adil dan demokratis. Diikuti 30-an partai politik (dan sejumlah besar kumpulan dan perorangan), menghasilkan PNI, Masjumi, NU dan PKI sebagai 4 besar pemenang (87% dari total suara) di DPR. Selanjutnya kabinet Ali Sastroamidjojo II terbentuk. Sejarah mencatat kabinet ini tidak mampu berbuat banyak dan tidak bertahan lama; terbentuk pada 24 Maret 1956 dan bubar pada 9 April 1957. Berbagai faktor telah menyebabkan kabinet tidak efektif seperti tekanan kesulitan ekonomi,  masalah keamanan yang tidak mendukung (DI/TII) dan hubungan Pusat dan Daerah yang terus memburuk. Tetapi ada faktor-faktor penting lainnya. Masa kampanye terlalu panjang (2 ½ tahun)  dan tema-tema kampanye yang diusung sangat tajam mempertentangkan ideologi (dasar negara Pancasila versus Islam) dan penggunaan isu-isu premordial yang telah menumbuhkan perpecahan ditengah masyarakat. Dilain pihak, walau pihak oposisi di DPR sebenarnya tidak cukup kuat, tetapi aktor-aktor politik lain yang kuat dan berpengaruh, tidak mendukung sistim parlementer yang sedang berjalan dan terus bekerja untuk menggantinya dengan sistim lain. Dan partai-partai pada dasarnya tidak memiliki komitmen yang kuat terhadap sistim yang berlaku. 

Pelajaran yang bisa ditarik dari pengalaman itu adalah bahwa pemilu yang baik itu sendiri tidak serta merta akan menghasilkan pemerintahan yang kuat. Pemilu juga tidak dengan serta merta menjamin bekerjanya sistim kenegaraan yang diatur oleh konstitusi.  Pemilu memerlukan komitmen yang kuat dari semua partai politik dan aktor politik agar kemudian dapat mengkonsolidasikan sistim bernegara (dhi sistim demokrasi). Harus terdapat korelasi positif dan kuat antara penyelenggaraan pemilu (termasuk kampanye dan peraturan pelaksanaannya) dengan kondisi sosial-politik secara menyeluruh. Secara lebih spesifik dapat dikatakan bahwa perlu ada kehidupan kepartaian yang sehat yang mendukung sistim kenegaraan yang dipakai dan sanksi yang efektif bagi yang melanggarnya.

Partai-partai politik era kolonial Belanda telah terbentuk dalam pola kerja non-koperatif, berjuang diluar sistim dan melawan sistim (kolonial). Volksraad ‘seperempat hati’ tidak mampu menyerap dinamika politik kedalam sistim. Kemudian kolonial Jepang melarang partai politik. Sehingga yang terbentuk pada ke-dua masa kolonial itu adalah politik yang berbentuk pengerahan massa dan aksi massa yang berpusat pada figur, bukan politik secara institusional. Proklamasi kemerdekaan Indonesia pada 17 Agustus 1945 telah terjadi tanpa keberadaan partai politik dan sistim politik. Dengan perkataan lain, Indonesia memulai kehidupan bernegara dengan struktur politik yang lemah dan tanpa pengalaman berpolitik secara institusional (institutionalized politics) yang memadai.

Sejalan dengan ketidak-mampuan kabinet masa itu untuk mengatasi kesulitan hidup rakyat sehari-hari, pertikaian politik yang berkelanjutan, dan sebagainya, reputasi partai politik pada umumnya menurun.  Akibatnya ada keengganan yang meluas dikalangan terdidik memasuki partai politik. Sikap anti-partai berkembang demikian pula berkembang perpolitikan ekstra-partai. 

Periode ini berlanjut dengan masa orde lama dimana kehidupan kepartaian tetap tidak sehat dan tidak berkembang. Demikian pula pada masa orde baru kepartaian tidak berkembang dan tidak terbangun korelasi yang seharusnya antara pemilu dengan kekuasaan pemerintahan. Pada masa itu fungsi pemilu terbatas pada pembenaran dan pencitraan terhadap legitimasi pemerintahan. 

Pemilu 1999 dan amandemen UUD 1945.

Salah satu keputusan penting dalam masa transisi usai mundurnya Presiden Suharto pada Mei 1998 adalah percepatan penyelenggaraan pemilu dari jadwal semula 2002 ke tahun 1999. Satu paket dengan kebijakan itu adalah serangkaian keputusan politik yang diputuskan dalam SI MPR 1998 untuk menjamin pelaksanaan pemilu yang jujur, adil dan demokratis, mengizinkan pendirian partai politik baru dan menghapus hambatan melakukan perubahan UUD. 141 partai politik baru terbentuk, walau hanya 48 partai (termasuk 3 partai politik era orde baru) yang memenuhi syarat sebagai peserta pemilu. Rangkaian langkah politik ini telah berhasil membuka jalan untuk meletakkan dasar bagi langkah-langkah reformasi fundamental secara konstitusional dan damai.

Untuk melaksanakan pemilu UU 3 tahun 1999 Pemilu dibuat dan disahkan tanggal 1 Februari 1999. Pelaksanaan pemilu ditetapkan tanggal 7 Juni 1999 dan selanjutnya Komisi Pemilhan Umum (KPU) dan Panitia Pemilihan Umum Indonesia (PPI) dibentuk. Berbeda dengan sekarang, KPU berfungsi sebagai steering committee dan PPI bertugas sebagai organizing committee. KPU terdiri atas 48 wakil partai politik dan 5 wakil pemerintah. PPI juga terdiri dari 48 wakil partai politik dan 5 wakil pemerintah. Anggota KPU memilih Bpk. Rudini sebagai Ketua KPU merangkap anggota dan anggota KPU kemudian juga memilih saya (Jakob Tobing) sebagai Ketua PPI merangkap anggota KPU. Selanjutnya, UU Pemilu menyatakan Presiden sebagai penanggung jawab pelaksanaan pemilu. Masa kampanye ditetapkan (hanya) 14 hari dan kampanye dilarang menggunakan isu SARA dan mempertentangkan ideologi negara. 

KPU menyusun berbagai kebijakan dan PPI melaksanakannya. Pemilu terbuka untuk peninjau dari dalam negeri dan luar negeri, seperti Komite Independen Pemantau Pemilu (KIPP), Forum Rektor, University Network for a Free and Fair Election (UNFREL), sejumlah LSM dan utusan parpol peserta pemilu, European Union, Carter Center, NDI, IRI, Australia,  dan Namfrel (Philippine).  Peninjau mengakui pemilu telah berlangsung dengan baik dan minim pelanggaran. Berbagai sengketa pemilu dapat diselesaikan dengan cepat karena sebelumnya telah dipersiapkan forum penyelesaian cepat untuk berbagai jenis pelanggaran.   

PPI memimpin pelaksanaan pemilu dan kemudian penghitungan hasilnya di tk II dan tk I seluruh Indonesia dan penghitungan suara tingkat nasional. Hasilnya dituangkan kedalam keputusan PPI no. 335/15/VII/1999 tanggal 26 Juli 1999 yang ditandatangai oleh seluruh wakil partai politik peserta pemilu dan wakil pemerintah. Hasilnya menyatakan bahwa hanya 21 partai politik yang dapat mengirimkan wakilnya ke DPR. Namun kemudian, KPU tidak berhasil mengkompilasikan hasil kerja PPI itu menjadi keputusan KPU tentang hasil pemilu secara nasional. 27 partai di KPU yang tidak memperoleh kursi tidak bersedia menyetujui hasil pemilu dengan dalih telah terjadi pelanggaran dan kecurangan pemilu yang serius. Tetapi mereka juga menuntut agar masing-masing diberi 1 kursi di DPR. Karena tidak dipenuhi mereka menolak untuk menyetujui hasil pemilu. Dalam kebuntuan itu PPI menyampaikan hasil PPI langsung kepada Presiden sebagai penanggung jawab pemilu. Kemudian, setelah mendengar pertimbangan Panitia Pengawas Pemilu, berdasar pada keputusan PPI, Presiden Habibie mengeluarkan keputusan Presiden no. 92/1999 tanggal 4 Agustus 1999 untuk mengesahkan hasil pemilu 1999. 

Pengalaman pemilu 1999 menjadi masukan berharga dalam proses amandemen UUD 1945 yang berlangsung sejak 1 Oktober 1999 sampai dengan 10 Agustus 2002. 

Amandemen UUD 1945 menegaskan bahwa pemilu adalah mekanisme sirkulasi kepemimpinan negara yang harus dilakukan secara berkala dan teratur setiap 5 tahun. UUD juga menegaskan bahwa pemilu harus dilaksanakan secara jujur dan adil dan diselenggarakan oleh sebuah komite yang independen dan bersifat permanen dan nasional. Pemilu juga difungsikan sebagai mekanisme pembatasan kekuasaan dengan menyatakan bahwa presiden dipilih dalam pemilu/pilpres dan masa jabatan presiden hanya 5 tahun serta hanya boleh menjabat 2 kali masa jabatan berturut-turut. 

UUD 1945 juga mengatur fungsi pemilu dalam pembentukan kelembagaan negara, baik langsung (Presiden, DPR/DPRD, dan DPD) maupun tidak langsung (MPR, MA, MK, BPK, KPU, dan KY).

UUD 1945 juga menegaskan kedudukan partai politik dalam kehidupan bernegara. Peserta pemilu DPR dan DPRD adalah  partai politik (Pasal 22E ayat 3) dan yang mengajukan pasangan calon presiden dan wakil presiden adalah partai politik (Pasal 6A ayat 2). Khusus mengenai lembaga presiden, UUD 1945 menegaskan bahwa presiden dan wakil presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung. Belajar dari pengalaman sistim demokrasi parlementer pada masa lalu yang penuh dengan pertengkaran politik dan kabinet jatuh-bangun yang tidak berhasil guna, MPR memilih sistim presidensil walaupun sadar bahwa sistim kepartaian amat-majemuk yang sedang berjalan lebih cocok dengan sistim demokrasi parlementer. Sistim presidensil dipilih karena masa jabatan presiden tertentu (fixed term) dan didukung konsentrasi kekuasaan eksekutif memungkinkan presiden mengambil keputusan dengan cepat dan kuat, sesuatu yang diperlukan bagi negara kita dalam situasi dan kondisi yang ada. Untuk itu amandemen UUD 1945 membangun langkah rekayasa politik demokratis guna menyesuaikan sistim kepartaian dengan sistim presidensil, dan sebagainya. Sistim kepartaian sebagai sub-sistem harus disesuaikan, tetapi secara demokratis, tidak dengan cara non-demokratis, misalnya dengan pembubaran partai politik.  Risalah rapat-rapat PAH I dengan jelas mencatat bahwa penetapan sistim presidensil itu harus diikuti oleh langkah-langkah penyederhanaan kepartaian, baik agar jumlahnya mengecil maupun agar visi dan misi-nya jelas membedakan satu partai dengan partai lainnya. Tetapi perlu dipertimbangkan bahwa spektrum kepelbagaian masyarakat Indonesia sangat majemuk untuk dapat ditampung hanya oleh 2 – 3 partai saja. Untuk itu PAH I MPR membahas penerapan ambang batas minimum (threshold) bagi sebuah partai untuk dapat mengikuti pemilu. Cara demikian dianggap tepat karena dengan demikian sebenarnya rakyat pemilihlah yang melakukan penyaringan terhadap jumlah partai (efektif) sementara hak warganegara untuk mendirikan partai politik tetap dijamin. PAH I juga melakukan simulasi bahwa pilpres dilakukan serentak dengan pemilu lainnya dan pasal 6A ayat (2) UUD 1945 mengatakan bahwa pencalonan presiden dilakukan sebelum pemilu. Dengan cara ini partai-partai didorong untuk melakukan penggabungan (bukan sekedar koalisi) berdasarkan visi dan misi, kemiripan platform dan program, bukan kerjasama taktis-transaksional seperti sekarang. Jika konsisten diterapkan, dalam 2 – 3 kali pemilu penyederhanaan sistim kepartaian secara demokratis itu akan tercapai. 

Dalam konstruksi demikian, sistim presidential akan tegak. Sayangnya hal itu belum terjadi. Tetapi sebenarnya, bahkan sebelum tujuan rekayasa konstitusional itu terwujud, sistim presidential seharusnya sudah bisa dilaksanakan, karena UUD memerintahkan demikian. Berbagai ketentuan UUD mengatur hal itu. Dalam membentuk kabinet, Presiden yang dipilih oleh rakyat dan bertanggung-jawab kepada rakyat tidak harus berkoalisi dengan partai-partai, sedemikian sehingga tersandera. Dalam proses pembentukan UU, termasuk UU-APBN, Presiden mempunyai kedudukan yang sama kuat dengan DPR (Pasal 20 ayat 2 UUD 1945). Presiden tidak harus kuatir dengan situasi grid-locked (terkunci) bila persetujuan bersama dengan DPR tidak tercapai. Untuk mengatasi kebuntuan, bila perlu presiden dapat menerbitkan PERPU (Pasal 22 UUD 1945) dan memperhadapkan kebuntuan itu kepada aspirasi rakyat yang telah memilihnya. UUD juga telah menetapkan bahwa DPR tidak dapat mengusulkan impeachment hanya atas dasar politik tetapi hanya bisa dilakukan bila dakwaan DPR terhadap Presiden dapat dibuktikan secara hukum (oleh MK) bahwa Presiden telah melakukan pelanggaran tertentu seperti yang diatur oleh UUD. Disisi lain, DPR tidak mudah mengusulkan impeachment karena memerlukan persyaratan internal yang ketat. Selanjutnya apakah Presiden akan diberhentikan atau tidak akan diputuskan oleh MPR. 

Selain itu, untuk memulihkan kewenangan presiden, pemerintah juga dapat meminta judicial review atas berbagai UU yang tidak sesuai dengan UUD 1945 karena telah mengurangi kewenangan presiden, seperti berbagai UU yang mengharuskan Presiden meminta persetujuan DPR untuk mengangkat pejabat bawahannya. 

Kita perlu menyadari bahwa pemerintahan yang dihasilkan oleh pemilu wajib menegakkan sistim presidensil karena itulah perintah UUD 1945.

Kesadaran dan keberanian seperti itu perlu untuk membangun budaya politik yang matang dan kuat serta sekaligus demokratis dalam rangka mendidik dan membangun bangsa  ini. Saya yakin, bahwa partai politik juga bijaksana dan bertanggung jawab untuk tidak menghalangi bahkan akan mendukung kebijakan presiden yang bertujuan membangun bangsa dan menyejahterakan rakyat serta tidak bertentangan dengan konstitusi. 

Selanjutnya. 

Kita telah menetapkan menganut sistim demokrasi konstitusional dan berdasar hukum (rule of law) (Pasal 1 ayat 2 dan 3 UUD 1945) dengan sistim pemerintahan presidensil (Pasal 4 ayat 1 UUD 1945). Sejalan dengan itu, UUD menetapkan pemilu dan pilpres sebagai instrumen untuk mengakhiri dan memulai siklus kepemimpinan nasional yang dilaksanakan secara teratur setiap 5 tahun sekali dan bahwa pemilu itu harus dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. UUD juga menetapkan partai politik sebagai peserta pemilu yang dapat mencalonkan anggota legislatif dan  pasangan calon presiden/wakil presiden. Pemilu-pemilu itu ditugaskan oleh UUD untuk dilaksanakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri.

Keseluruhan ketentuan merupakan satu kesatuan sistim yang berdasarkan kepada prinsip demokrasi konstitusional dan rule of law. Maka diperlukan komitmen dan upaya konsisten agar setiap sub-sistim dalam sistim demokrasi kita itu saling bersesuaian dan mendukung satu dengan yang lain, seperti sistim kepartaian, sistim pemilu dan sistim pemerintahan (sistim presidensil).   

Langkah-langkah membangun kualitas sistim kepartaian, baik untuk memperkecil jumlah dan kejelasan visi dan misi-nya harus diteruskan dengan pasti. Jangan pertimbangan situasional menghambat langkah penyederhanaan itu. Para aktivis, kaum intelektual, yang merasa terpanggil membangun negara jangan enggan memasuki partai politik atau menunggu. Masukilah partai politik dan bangun dari dalam. Ikutlah bersusah-payah membangun sistim kepartaian kita. Eksistensi partai sebagai wahana perjuangan gagasan memerlukan pengorganisasian yang teratur dan ketekunan serta bukan pekerjaan instan untuk mencari kedudukan. 

Partai harus didesak untuk menjelaskan visi dan misinya masing-masing, sehingga jelas terlihat tujuan dan beda satu partai dengan partai lainnya.  Partai politik harus ditantang dan dipaksa agar menjadi terbuka dan kuat sehingga mampu mengemban fungsinya dalam sistim demokratis. Peraturan perundang-undangan untuk mencegah dan menindak perilaku koruptif dilingkungan partai harus ditegakkan. 

Adalah kenyataan bahwa sejarah kehidupan kepartaian kita belum panjang dan tradisi kepartaian belum cukup terbangun. Selama 67 tahun merdeka, baru 12 tahun belakangan ini ada kesempatan membenahi kepartaian kita, walaupun belum optimal. Semua kita menyadari apabila sistim kepartaian tidak bermutu, bukan hanya pemilu yang ikut tidak bermutu, kualitas demokrasi kita akan lebih menurun lagi dan pada gilirannya kehidupan bernegara yang terganggu. Oleh karena itu, kalaupun ada kekecewaan atas tingkah laku partai politik jangan sampai menjadi sikap anti sistim kepartaian dan/atau mendorong sistim politik ekstra partai. Sistim kepartaian yang baik perlu untuk membangun demokrasi.

Partai politik dapat diharuskan terbuka dalam rekrutmen calon presiden dan calon legislatifnya, kalau perlu diharuskan melalui konvensi. Melalui konvensi aspirasi masyarakat dapat diketahui dan dipertimbangkan. Survey yang dilakukan mengenai kepopuleran seseorang berguna karena  merupakan cara mengenalkan masyarakat dengan calon-calon yang ada. Dengan demikian, walaupun partai-lah yang bertanggung-jawab dan yang berwenang menentukan calon jadi, tetapi partai harus dicegah menjadi milik pribadi atau dikuasai kelompok interest yang tertutup. 

Tetapi, walaupun pemilu itu menghasilkan figur dan karena itu mencari figur presiden/wakil presiden dan anggota legislatif yang ideal itu penting, tetapi yang lebih utama adalah membangun sistim bernegara yang handal. 

Undang-undang yang terkait pemilu dan pilpres perlu dikonsolidasikan agar tidak perlu mengalami perubahan setiap kali. Hal-hal yang mudah berubah sebaiknya dituangkan kedalam peraturan dibawah undang-undang.  Dalam hubungan itu diperlukan berbagai ketentuan yang jelas mengenai batas waktu kampanye, materi kampanye, seperti larangan materi kampanye yang bersifat SARA, demikian pula akuntabilitas dana kampanye, tindakan tegas terhadap politik uang dan suap, dan sebagainya. Untuk mengatasi setiap pelanggaran dengan cepat diperlukan peradilan khusus pelanggaran aturan pemilu.  

Keterbukaan pelaksanaan pemilu, pers yang bebas dan LSM yang cermat dan aktif juga faktor yang penting untuk menghasilkan pemilu yang handal. Partai yang tidak punya program yang bermutu dan tidak mampu mengajukan calon baik perlu dikritik secara terbuka agar rakyat dapat mendukung atau menghukum partai/calon tertentu. 

KPU adalah sub-sistim lainnya yang perlu dibangun. Sebagai sebuah lembaga yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri, KPU perlu dibangun ke-profesionalannya. DPR agar cermat memilih pimpinan KPU yang handal dan mampu bersikap independen. Dilain pihak, sekretariat KPU perlu dikembangkan menjadi satuan kerja yang professional dan mandiri yang meliputi seluruh Indonesia, dimana karyawannya dapat mengembangkan karir sebagai PNS. 

Penggunaan teknologi maju (seperti e-KTP, quick count  dan sejenisnya) akan sangat mendukung administrasi dan kehandalan pemilu di wilayah Indonesia yang luas dan berpenduduk besar ini. Akurasi jumlah dan domisili penduduk/pemilih amat penting ditingkatkan, demikian pula kredibilitas hasil penghitungan suara. 

---

(Disampaikan pada Seminar “Pertalian Aspek Domestik dan Internasional: Pemajuan Demokrasi dan Penegakan Hukum”, Dewan Pertimbangan Presiden, Jakarta, 5 Desember 2012)

 

Jakob Tobing. Presiden Institut Leimena, Duta Besar RI untuk Korea Selatan (2004 – 2008),  Ketua PAH I BP-MPR, Amandemen UUD 1945 (1999-2002), Anggota Komisi Pemilihan Umum (KPU, 1999-2002), Ketua Panitia Pemilihan Umum Indonesia (PPI, 1999), Wakil Ketua Panitia Pengawas Pemilu (Panwaslu, 1992), Anggota Panwaslu (1987), Anggota DPR/MPR (1968 – 1997, 1999 – 2004).



  • Follow us on Twitter
  • Like us on Facebook
  • Subscribe to our IL News
  • Subscribe to the Suara Warga RSS
  • Support Institut Leimena